Украина идет в новый год без бюджета

Бюджет страны на 2010 год превращен украинскими властями и оппозицией в инструмент политического противостояния. Правительство подало в парламент откровенно авантюрный законопроект, сформированный на недействующей законодательной базе, а Верховная Рада вместо того, чтобы самостоятельно откорректировать документ там, где это необходимо, начала заниматься социальным популизмом.

Между тем, согласно законодательству, с 1 января 2010 года необходимо замораживать социальные расходы на уровне 2009 г. и приостанавливать капитальные инвестиции, в том числе в объекты Евро-2012. Только "благодаря" тому, что нынешнее правительство зачастую игнорирует законы, финансирование ключевых статей государственных расходов, скорее всего, будет продолжено, но совершенно очевидно, что такая ситуация не является нормальной для цивилизованной, географически европейской, страны…

Бюджетно-налоговые инструменты являются наиболее эффективными и действенными при антикризисной политике в странах с переходной экономикой, к каковым относится и Украина. Во время нынешней рецессии правительства большинства стран (в том числе и экономически развитых) отложили на второй план социально-демократические лозунги, и начали расширять государственные инвестиции в экономику, снижая налоговое давление на бизнес. Вместо этого украинский политический истеблишмент весь 2009 год выяснял отношения между собой. Кроме нескольких лоббистских законов о поддержке отдельных сегментов экономики парламент не принял ни одного полезного законодательного акта.

Большие надежды возлагались на бюджет следующего года, который должен был стать инструментом стимулирования деловой активности в стране. Сегодня есть достаточно оснований констатировать, что дно падения украинской экономики уже достигнуто. Куда более актуальным вопросом теперь является то, когда начнется восстановление и, прежде всего, промышленности. Украинские власти почему-то уверены, что этот процесс начнется сам по себе.

Действительно, динамика ВВП Украины тесно зависит от ситуации на международных сырьевых рынках (зерновых, полезных ископаемых), а также рынках низко-технологической продукции (химия, металл). Улучшение конъюнктуры на внешних рынках автоматически оживит экономику в стране. Однако, столетний опыт показывает, что восстановление рынков после столько глубоких обвалов затягивается на длительный период (5-7 лет), поэтому если полагаться только на внешние факторы, то страна может потерять очень дорогой временной ресурс.

В связи с этим украинским властям стоит осознать, что без внутренних стимулов украинская экономика имеет высокие шансы увязнуть в стадии депрессии. Наибольший потенциал стимулирования деловой активности содержится в расширении внутреннего рынка, что на данном этапе невозможно достичь без увеличения государственных инвестиций в экономику. Правительство в этом году декларировало, что является сторонником "вливания" в крупные инфраструктурные проекты, однако дефицит финансовых ресурсов не позволил ему сохранить капитальные инвестиции на прошлогоднем уровне (за десять месяцев они сократились в два раза против аналогичного периода 2008 года).

Определенный прогресс Кабмин обещал продемонстрировать в законопроекте о государственном бюджете на следующий год, что в принципе было выполнено. Однако, с самого начала бюджетного процесса правительство продемонстрировало откровенный нигилизм по отношению к действующему законодательству. Началось с того, что правительство в этом году снова отказалось подавать в парламент Бюджетную резолюцию. Вместо этого, ссылаясь на Закон Украины о "Кабинете министров Украины", оно подает Бюджетную декларацию. В отличие от резолюции, данный документ является набором общих фраз, не содержит никакой полезной информации о том, какой будет бюджетная политика в следующем году.

Примечательно, что законопроект о госбюджете на 2010 г. противоречит отдельным положениям декларации, хотя, казалось бы, направления бюджетной политики сформулированы в ней настолько обширно, что любое решение Кабмина будет с ними согласовываться. Это свидетельствует, что ни премьер-министр, ни и.о. министра финансов или вообще не видели Бюджетной декларации, или просто забыли о ней..

Между тем, Бюджетный кодекс Украины обязывает правительство подавать в парламент именно Бюджетную резолюции, при этом статья 4 кодекса четко устанавливает иерархию бюджетного законодательства. В соответствии с ней, закон о Кабмине не может отменять положения БКУ.

Вторым нарушением (не столько законодательства, сколько здравого смысла) стала подача законопроекта о бюджете на следующий год, разработанного на основании ветированной новой редакции БКУ. Парламент мог бы самостоятельно убрать эти нормы, но вместо этого долгое время вообще отказывался принимать какое-либо решение по бюджету.

Сегодня уже очевидно, что ни ВРУ, ни КМУ не хотят работать над бюджетом. Юлия Владимировна (Тимошенко) заявила, что правительство не будет торопиться с внесением в парламент доработанного бюджета. По ее словам, документ может быть принят только после президентских выборов - во второй половине февраля 2010 г., вместе с новой редакцией Бюджетного кодекса Украины. При этом до вступления в силу нового бюджета, по ее словам, "как новый, так и старый" кодексы позволяют при отсутствии закона о госбюджете на 2010 г. осуществлять бюджетное финансирование путем принятия соответствующего постановления правительства.

Действительно, нынешнее правительство выстроило за два года пребывания у власти такую систему управления госфинансами, что утверждение бюджета для него не является крайне необходимым. Согласно действующему Бюджетному кодексу, если до начала нового бюджетного периода не вступил в силу закон о государственном бюджете Украины, правительство имеет право осуществлять расходы на уровне предыдущего года, но с рядом важных ограничений:

1. Ежемесячные расходы госбюджета Украины не могут превышать 1/12 объема за предшествующий бюджетный период;

2. До принятия закона о государственном бюджете Украины на текущий бюджетный период проводить капитальные расходы запрещается, кроме случаев, связанных с введением военного либо чрезвычайного положения, объявлением отдельных местностей зонами чрезвычайной экологической ситуации.

Кроме того, в действующем Бюджетном кодексе есть еще ряд важных ограничений. Во-первых, до принятия закона о государственном бюджете Украины на текущий бюджетный период заимствования могут осуществляться лишь с целью погашения основной суммы государственного долга. Во-вторых, до принятия закона налоги, сборы и другие поступления взимаются согласно закону с прошлогодним планом.

Если соблюдать действующее законодательство, то Украину зимой ожидает социально-экономический кризис. За последний год защищенные статьи бюджета были увеличены почти на 20%, а если принять во внимание закон о повышении социальных стандартов, то их рост оценивается на 25-28% против бюджета 2009 г. Очевидно, что 1/12 доходов 2009 года будет недостаточно для того, чтобы профинансировать расходы января 2010 г. При этом, план по поступлениям в бюджет также остается на прошлогоднем уровне, что не позволяет правительству расширить финансовую базу.

И еще один момент. Четвертая часть доходов следующего года - заимствования, поэтому замораживание долговой активности дополнительно сузит финансовый ресурс правительства. Учитывая, что январь сезонно является месяцем наименьших налоговых поступлений, без права заимствования КМУ в итоге получит колоссальный разрыв между доходами и обязательствами. Наиболее опасным для Украины является мораторий на капитальные инвестиции. Непринятие бюджета фактически остановит подготовку страны к Евро-2012, которая и без того явно выбилась из графика.

Таким образом, если соблюдать действующее законодательство, то ситуация выглядит достаточно сложной. Однако, КМУ нашел собственное решение этих проблем. Во-первых, в прошлом году был создан Стабилизационный фонд, куда правительство перенесло большинство капитальных расходов. С экономической точки зрения, Стабилизационный фонд - оффшор в специальном фонде бюджета. Он практически не регламентируется действующим законодательством, поэтому правительство распоряжается им в ручном режиме. Действующий Бюджетный кодекс ничего не говорит о том, как будут расходоваться средства фонда в случае непринятия бюджета, поэтому Кабмин, очевидно, самостоятельно определит методологию…

Во-вторых, правительство еще 29 октября 2009 года приняло Постановление №1181 "О мерах по обеспечению выполнения Государственного бюджета Украины и местных бюджетов в 2010 г.", в котором, по сути, выписало все, что закладывалось в бюджете на следующий год. При этом в нем зафиксировано требование к некоторым администраторам "обеспечить выполнение доходов на уровне, установленном проектом закона Украины о госбюджете на следующий год". Иными словами, правительство своим постановлением вводит в силу нормы не закона, а законопроекта, который может быть несколько десятков раз переписан в рабочем порядке. Кроме того, достаточно интересны формулировки "рекомендовать выполнить". В частности, таким образом для Национальной комиссии регулирования энергетики установлен план по поступлениям целевой надбавки и сбора за размещение радиоактивных отходов.

Что касается регулирования доходной базы, то правительство постановило Государственной налоговой администрации, Государственной таможенной службе и другим фискальным органам обеспечить ежемесячные поступления в бюджет в объемах, установленных Министерством финансов в соответствии с показателями росписи государственного бюджета на соответствующий период. Подобная норма, как и множество из Постановления №1181, полностью противоречат действующему Бюджетному кодексу. Обладая такими полномочиями, которыми наделило себя правительство благодаря постановлению, ему закон о госбюджете на 2010 г. не нужен в принципе.

Таким образом, благодаря правовому нигилизму негативный эффект неутверждения бюджета частично будет нивелирован. Однако, этот же нигилизм будет способствовать и снижению эффективности бюджетной политики. Отсутствие ответственности и право самостоятельно распоряжаться государственными деньгами, несмотря на законы, приведет к тому, что львиная доля средств пойдет не в том направлении, в котором предназначалось. А это будет стимулировать не деловую активность, а теневую экономику и инфляцию…